Finalità e obiettivi del piano di bacino

Il piano di bacino del Serchio persegue le finalità dichiarate dalla legge 183/1989 e riprese dal decreto legislativo 152/2006. La normativa suddetta individua nel bacino idrografico l'ambito fisico di riferimento per gli interventi di pianificazione territoriale. In tal modo vengono superati i problemi di frammentazione e le difficoltà di coordinamento dovuti all'adozione di ambiti territoriali delimitati da confini puramente amministrativi. Per ognuno dei distretti idrografici individuati il D.Lgs 152 prevede l'elaborazione di un piano di bacino, il cui obiettivo sia la pianificazione e la programmazione di interventi e la definizione di regole gestionali per la difesa e la valorizzazione del suolo e per la difesa della qualità delle acque. Le finalità del Piano di bacino sono infatti dichiarate espressamente all'articolo 1 della stessa legge: esse sono rivolte alle problematiche relative alla difesa del suolo, al risanamento delle acque, alla fruizione e gestione del patrimonio idrico per gli usi di razionale sviluppo economico e sociale e alla tutela degli aspetti ambientali connessi.

(Figura n. 1)

La pianificazione a scala di bacino consiste pertanto nel perseguire e regolamentare quelle linee di sviluppo economico e sociale che, sia a livello nazionale sia a livello locale, siano compatibili con l'esigenza prioritaria di garantire l'integrità delle risorse ambientali interessate (sviluppo sostenibile), tenendo conto inoltre del recupero delle situazioni ambientali e territoriali compromesse. In riferimento a tali finalità viene perciò individuato un primo livello di obiettivi (obbiettivi generali), che fa riferimento alle esigenze di conoscenza del territorio e dell'ambiente, di programmazione degli usi delle risorse, di gestione e controllo e che assume come non negoziabili alcune variabili-obiettivo, quali la difesa dalle piene, la difesa delle coste e delle falde acquifere, la difesa dall'inquinamento, il mantenimento di un "minimo vitale" di portata nei corsi d'acqua in periodi di magra, la difesa delle valenze culturali.
Nel dettaglio tali obiettivi si riassumono nei seguenti punti:

  • costituzione di un sistema integrato di conoscenza del territorio e dell'ambiente (fenomeni e processi naturali ed artificiali), attraverso la realizzazione e la gestione di una rete di monitoraggio ambientale nell'area del bacino e la messa a punto di un sistema di gestione delle informazioni collegato ed integrato con il sistema informativo nazionale;
  • recupero della naturalità del bacino, attraverso l'allentamento della pressione antropica e attraverso il corretto e razionale uso delle risorse;
  • miglioramento della qualità dei corpi idrici del bacino;
  • tutela, valorizzazione e fruizione delle valenze culturali, storiche e paesaggistiche del territorio;
  • utilizzazione del territorio e delle risorse del bacino in accordo con i principi dello sviluppo sostenibile, tenendo prioritariamente conto delle esigenze di difesa dei centri abitati dalle piene, di riduzione del dissesto idrogeologico e del mantenimento di una dinamica dei litorali e degli alvei compatibile con l'evoluzione naturale e le attività presenti nel bacino;
  • ottimizzazione della gestione del bacino, attraverso la crescita strutturale e funzionale degli organismi pubblici preposti (amministrazioni pubbliche, servizi tecnici ambientali, enti di gestione) e l'utilizzazione di corretti strumenti di analisi costi/benefici e di valutazione di impatto ambientale.
Il perseguimento di tali obiettivi prevede la definizione di un quadro conoscitivo alquanto complesso, articolato intorno a componenti di natura ambientale, economica e sociale, dalla cui analisi emergono bisogni e problemi prioritari del bacino, consentendo, quindi, di individuare i relativi settori di intervento.
(Figura n. 2)

Essendo il quadro conoscitivo in via di continua evoluzione, anche in conseguenza dei risultati delle azioni del piano, i bisogni e i problemi del bacino sono soggetti a continue ridefinizioni, con ciò caratterizzando lo stesso piano come uno strumento aperto in continuo aggiornamento. In riferimento al quadro dei bisogni e dei problemi del bacino e dei relativi settori di intervento, il piano definisce gli obiettivi settoriali specifici, nella loro scansione temporale (obiettivi prioritari, intermedi e finali). Il conseguimento degli obiettivi del piano (sia generali che specifici) viene perseguito attraverso l'attuazione di opportuni programmi di intervento triennali, cui vengono associate le necessarie risorse e gli strumenti specifici (di natura normativa-istituzionale, finanziaria, tecnico-operativa, gestionale e culturale). L'attuazione del piano ed i risultati dello stesso vengono infine monitorati per verificarne l'efficacia sul sistema economico nazionale e locale e sull'ambiente. Alla luce dello stato delle conoscenze, dell'urgenza di alcuni problemi, della capacità di pianificazione, della operatività delle strutture preposte alla realizzazione degli interventi, delle risorse disponibili e del livello di consenso raggiunto, la legge 493/1993 consente che il piano possa avere uno sviluppo graduale nel tempo riguardo alle sue linee di intervento, attraverso l'attuazione di PIANI STRALCIO.
Questi possono svilupparsi per settori funzionali o per sottobacini.
L'individuazione dei piani stralcio e la necessità di procedere alla pianificazione attraverso questo strumento operativo non può però prescindere dalla conoscenza globale dell'intero territorio, riguardante sia le caratteristiche naturali (fisiografiche, geologiche, geomorfologiche, etc.), il tipo e la disponibilità delle risorse, sia le problematiche ambientali e socio-economiche tra loro interrelate che compongono il quadro conoscitivo generale, da cui dipende il complesso delle azioni programmatorie per l'intero bacino.
Si deve inoltre tener presente che la legge 493/1993 prevede che, in attesa dell'approvazione del piano, le Autorità di Bacino possano adottare opportune misure di salvaguardia di tipo inibitorio e cautelativo, riguardo a situazioni che presentino aspetti non ancora compiutamente disciplinati e tutelati dalle leggi vigenti.
L'adozione di tali misure diventa immediatamente vincolante e resta in vigore fino alla approvazione del piano di bacino, che disciplinerà la materia, e comunque per un tempo non superiore a tre anni nel caso di ritardo o non approvazione del piano di bacino o del piano stralcio relativo.

  1. Significato e funzione del piano

    Il piano ha una duplice valenza, conoscitiva e programmatica (Figura n. 3). Da un lato esso rappresenta infatti uno strumento di natura conoscitiva, un quadro di conoscenze organizzate in continuo ampliamento ed approfondimento, da cui emergono le criticità ambientali, lo stato quali-quantitativo delle risorse, le situazioni di emergenza territoriale e settoriale e i problemi sociali. Tale quadro conoscitivo prende in considerazione anche le strutture dedicate all'acquisizione e alla gestione delle conoscenze (sistemi di monitoraggio, sistemi informativi, strutture di controllo e loro gestione, sistema amministrativo). Questa funzione conoscitiva del piano (che ha un carattere di natura strutturale-permanente) riguarda, infine, la messa a punto del quadro mutevole dei bisogni e dei problemi del bacino e la elaborazione delle linee strategiche di intervento. La valenza conoscitiva del piano costituisce la base di riferimento per lo svolgimento della seconda funzione dello stesso, che lo rende uno strumento programmatico, cui compete l'elaborazione di programmi di intervento a termine sulla base delle priorità, delle risorse disponibili, della capacità operativa delle strutture preposte agli interventi ed anche dello stato delle conoscenze di cui alla funzione precedente.
    Questo rapporto fra funzione conoscitiva e programmatica del piano non deve però indurre a situazioni paralizzanti dovute alla erronea convinzione che una preliminare definizione complessiva ed esaustiva dello stato del bacino e delle conoscenze disponibili e necessarie sia il presupposto indispensabile per affrontare la definizione delle azioni programmatorie.
    Al contrario, queste ultime devono comunque essere attuate, tenendo conto del livello delle conoscenze disponibili: queste, peraltro, possono essere modificate dai risultati delle stesse azioni programmatiche del piano, utilizzando al massimo le capacità previsionali, favorite in particolare da una classificazione del territorio per tipologie ambientali, ed agendo su di esso e sulle componenti ambientali in maniera flessibile ogni qual volta siano presenti situazioni con ampi margini di dubbio.
    Da tutto quanto premesso deriva che compito del piano è quello di interrogarsi continuamente sulle finalità e sulle strategie possibili da seguire: di conseguenza esso deve occuparsi dell'analisi continua dei problemi e, alla luce dell'aggiornamento delle conoscenze, della possibile eventuale ridefinizione degli obiettivi, delle priorità, degli strumenti, del coordinamento delle fonti di finanziamento e di spesa.
    Nello stesso tempo il piano detta anche gli orientamenti per l'avanzamento conoscitivo, che deve essere finalizzato ai principali problemi del bacino, indicando quali sono le conoscenze indispensabili per la migliore definizione degli obiettivi del piano stesso, la cui struttura logico-funzionale è rappresentata nello schema allegato.

    (Figura n. 2, Figura n. 3)

  2. Scansione temporale

    L'iter attuativo del piano di bacino prevede le fasi di seguito riportate.

    • Elaborazione da parte del Comitato Tecnico e della Segreteria Tecnica dell'Autorità di bacino di un progetto di piano organizzato nelle sue parti essenziali che sono:
      • quadro conoscitivo
      • quadro dei bisogni e dei problemi del bacino, elaborato sulla base del confronto con strumenti di pianificazione esistenti e con la popolazione locale, gruppi economici, enti, amministrazioni, etc. Figura n. 4
      • quadro degli obiettivi generali e di settore
      • quadro degli strumenti di intervento e delle risorse
      • quadro degli strumenti di gestione e di controllo
      • quadro degli interventi di attuazione del piano.
    • Adozione da parte del Comitato Istituzionale del progetto di piano, che può contenere o meno misure di salvaguardia
    • Diffusione, confronto e recepimento delle osservazioni e dei contributi
    • Adozione del piano da parte del Comitato Istituzionale
    • Approvazione del piano di bacino del Serchio da parte del Consiglio Regionale della Toscana (legge 253/1990, art.8).

    Nonostante il D.P.R. 1 luglio 1995 ("Approvazione dell'atto di indirizzo e coordinamento concernente i criteri per la redazione dei piani di bacino") indichi uno scenario di norma trentennale, fissato alla data convenzionale del 2020, il Comitato Istituizionale, nell'adottare il documento di piano ha stabilito che il piano di bacino del fiume Serchio abbia valenza quindicennale e ogni cinque anni siano previste verifiche sulla attuazione del piano e sul raggiungimento degli obiettivi. Tale valenza tiene conto della Proposta di direttiva del Consiglio dell'Unione Europea, che istituisce un quadro per un'azione comunitaria nel settore della politica in materia di acque, e stabilisce di raggiungerte un buono stato per tutte le acque superficiali e sotterranee entro il 31 dicembre 2010. Le verifiche previste per il piano di bacino riguarderanno:

    • l'attualità dei problemi e dei bisogni alla luce dell'avanzamento del quadro delle conoscenze;
    • la congruenza dei programmi di attuazione con le finalità e gli obiettivi generali del piano;
    • il raggiungimento degli obiettivi settoriali (specifici) intermedi e finali;
    • l'adeguatezza delle strutture e delle risorse attivate dal piano;
    • le necessità di ampliamento ed approfondimento del quadro conoscitivo.


  3. Ambiti di influenza e di intervento

    Il piano di bacino assume valenza di piano territoriale di settore e rappresenta lo strumento conoscitivo, normativo e tecnico-operativo per la pianificazione e la programmazione degli interventi volti alle finalità di cui sopra. La legge 4 dicembre 1993 n.493, che apporta integrazioni alla legge 183, prevede, come già accennato, che i piani di bacino possono essere redatti ed approvati anche per sottobacini o per stralci relativi a settori funzionali. Ciò deve, comunque, avvenire salvaguardando la visione sistemica del territorio e, pertanto, gli interventi stralcio devono costituire fasi sequenziali e interrelate rispetto all'insieme delle attività di pianificazione che costituiscono le finalità del piano. L'interpretazione della legge 183, integrata dalla legge 493, esclude quindi interventi di pianificazione stralcio, sia per settori funzionali sia per sottobacini, che non siano inquadrati in uno strumento di piano che, pur senza elaborare tutte le sue linee di intervento, contenga già con la massima chiarezza l'individuazione di problemi, bisogni ed obiettivi complessivi del bacino, componenti ambientali coinvolte e stato attuale delle stesse, strumenti e modalità complessivi di intervento. Tutto ciò, ribadendo che tale quadro conoscitivo e programmatico complessivo è soggetto ai continui cambiamenti di cui si è detto. Per questa sua natura il piano si configura come uno strumento sottoposto a continui aggiornamenti e verifiche periodiche, la cui operatività avviene attraverso programmi di attuazione triennali.

  4. Coordinamento con piani e programmi settoriali e territoriali in vigore

    "Il piano di bacino ha valore di piano territoriale di settore ed è lo strumento conoscitivo, normativo e tecnico-operativo mediante il quale sono pianificate e programmate le azioni e le norme d'uso finalizzate alla conservazione, alla difesa e alla valorizzazione del suolo e alla corretta utilizzazione delle acque sulla base delle caratteristiche fisiche ed ambientali del territorio interessato" (legge 183/89, capo II, art.17, comma 1). Come previsto dalla legge 183, esso deve coordinarsi quindi con i programmi ed i piani nazionali, regionali e subregionali di sviluppo economico e di uso del suolo. Il piano di bacino, attraverso la conoscenza del territorio interessato, e la individuazione e la definizione degli obiettivi strategici, dovrà essere in grado di dettare "regole" chiare e concrete tali da costituire le direttrici lungo le quali, a piano di bacino approvato, tutti gli altri piani di settore dovranno essere impostati o adeguati. Oltre alla conoscenza e alle regole, il piano stabilirà le "azioni cardine" attraverso le quali perseguire gli obiettivi strategici individuati. Il piano assume quindi anche la fisionomia di un quadro generale delle conoscenze, delle regole e delle azioni necessarie al conseguimento degli obiettivi propri della legge 183/89. Il piano deve indicare con chiarezza le conoscenze, le regole, gli obiettivi e le azioni al fine di rendere possibile ed efficace l'adeguamento dei piani di settore relativi alla difesa del suolo e alla difesa della qualità delle acque da parte delle autorità competenti entro dodici mesi dalla approvazione del piano stesso, come prescritto dall'art. 17, comma 4 della legge 183/1989. Piani di settore attinenti alla difesa del suolo (cfr. D.P.C.M. 23 marzo 1990):

    1. piani di riassetto idrogeologico ed idraulico;
    2. piani di recupero di aree degradate;
    3. piani di escavazione e ripristino ambientale;
    4. piani generali di bonifica;
    5. piani di intervento per la subsidenza e l'erosione costiera;

    Piani di settore attinenti alla difesa della qualità delle acque.

    1. piano di tutela delle acque (Decreto legislativo n. 152/1999 e sue integrazioni e modificazioni);
    2. piani di recupero della qualità delle acque sotterranee destinate alla produzione di acqua potabile;
    3. piani di recupero della qualità delle acque superficiali destinate alla produzione di acqua potabile (D.P.R. 515/1982);
    4. piani di disinquinamento;
    5. piani di intervento per il risanamento ed il miglioramento della qualità delle acque destinate al consumo umano (D.P.R. 236/1988);
    6. piani di smaltimento delle acque reflue dei frantoi oleari ;
    7. piano di protezione e miglioramento delle acque dolci per renderle idonee alla vita dei pesci (D.L. 25 gennaio 1992 n.130);
    8. piani di monitoraggio e rilevazioni ambientali;
    9. piani di recupero di aree ad elevato rischio ambientale;
    10. piano di fruizione e gestione del patrimonio idrico (legge 36/1994);
    11. piano di utilizzazione dei fanghi in agricoltura.

    Per quello che riguarda i rapporti tra il piano di bacino, i piani di settore regionali e i piani territoriali di coordinamento (P.T.C.: legge 142/1990), questi ultimi dovrebbero configurarsi come espressione delle esigenze locali, inquadrate in un'ottica di programmazione ambientale dalle province, adeguate ai criteri dei piani settoriali della regione e infine valutate nella pianificazione a scala di bacino in un'ottica globale che tenga conto della vocazione naturale del territorio secondo le sue caratteristiche geologiche, morfologiche e antropiche. Mediante questo coordinamento, il piano di bacino diventa perciò il luogo dove si verifica la compatibilità tra esso e gli altri piani e dove si evidenziano e si eliminano le incompatibilità. Il rapporto fra piano di bacino e piani regionali deve, fra l'altro, caratterizzarsi per un differente livello di dettaglio, competendo al primo un livello strategico più generale (piano direttore) ed ai secondi un livello di maggior dettaglio ed operatività. Per quanto concerne il bacino del Serchio, particolare rilievo assume il coordinamento con la Regione Toscana, in quanto il limite geografico di questo bacino è incluso nel territorio amministrativo regionale. Il piano di bacino in definitiva si configura come un piano di "utilizzazione" del territorio, secondo la sua vocazione naturale, al quale è associato un programma di interventi per il risanamento ambientale e per la riduzione dei rischi. Esso rappresenta lo strumento di programmazione sintetico, aperto, in continuo aggiornamento, riguardante la difesa del suolo e la difesa della qualità delle acque.


Figura 1
figura 1

Figura 2
figura 2

Figura 3
figura 3

Figura 4 - Struttura logico funzionale del piano
figura 4

  • Autorità di Bacino pilota del fiume Serchio
  • Via Vittorio Veneto, 1 - 55100 Lucca (LU)
  • Telefono: 0583.462241 0583.952355
  • C.F.: 93014950500 - PEC: bacinoserchio@postacert.toscana.it